知韓識韓不哈韓，比較研究為台灣

寫在前面：以下短文是在整理國際瞭望節目提問時，所延伸出的發想。後來刊登在新頭殼上，但標題被改為「韓中FTA對中經濟衝擊 才是評估重點」。其實，標題如果將「經濟」改為「政經」會更符合文章主旨。
 
信筆時論：台灣因儘速進行「韓中FTA」對中國政經的影響與衝擊評估

寫在前面：上週四（11/13）晚上受邀去位於汐止的UDN TV，參加「國際瞭望」節目的錄影。事先收到的討論主題有三個方向，而預先給的討論子題則有十三項之多。
 
由於該節目是在MOD或網上收視，因此錄影方式看存檔與議題而訂，有時採取現場直播，有時則是事先預錄。原本收到的通知是現場轉播，並且未被告知有找其他的來賓參與，在誤以為形同單獨對談之下，因此多花了點時間預先思考主持人所準備的提問。

寫在前面：上週五（11/14）一早寫完此文，在稍做文字修飾後隨即轉投蘋果。不到兩小時之內就收到回信告知將採用刊登，但亦被告知因「稿擠」之故，將延到週一（11/17的今天）刊出。標題被改爲「賺取China Money的陷阱」，不過內容與字句並未被修改～但，最後結尾之處卻少了「之處」兩字＠＠，所以結尾收的怪怪的。。。仔細查看一下投稿信件，發現，原來在剪下貼上之際，最後一句話漏掉了「之處。」沒貼上。。。難道，大編不覺得原本沒加上句點的句子，讀起來怪怪的，有點欲言又止的感覺嗎？XDDD
 

寫在前面：本文在稍做修正後，以「韓中FTA讓利多少才是觀察重點」為名，發表在新頭殼上。
日昨，朴槿惠與習近平透過在APEC的會面，宣佈雙方達成「韓中FTA」的「實質協議」，會後雙方官員並簽署了議事備忘錄。
 

寫在前面：本文略做修改後，以「韓中FTA的實質協議與台灣的應對之道」為名，發表在想想論壇。
 
根據韓國與中國媒體的報導，大陸國家主席習近平與南韓總統朴槿惠今天（10日）在北京人民大會堂舉行高峰會談時，正式宣布中韓自由貿易協定（FTA）談判達成簽訂協議。由於中國是韓國最大的貿易對象國，加上近年來韓國遇到「低成長、低消費與低日円」的經濟成長瓶頸，因此一直以來韓國政府對於與中國簽訂的FTA，有著勝過「韓美FTA」經濟效益的期待。

韓國政府整理約三十個國家關於簽訂經貿協定的案例之後，發現除了美國之外，其他國家鮮少有硬性條文規定政府的通商貿易談判程序。例如行政機關對國會報告之義務，幾乎所有國家皆僅為行政慣例，並未明載於法規之上。而從行政機關的角度出發，因其常主張外交通商談判有其「專業性」與「機密性」，因此多傾向於忽略或簡化談判與協商過程之中的國會審議過程。

但基於以下幾點理由，韓國出現了要求制定通商程序法的聲浪：
1.由於通商協定之締結，不僅簽訂本身，還關乎簽訂之事前與事後所提出的對應政策，亦會對全體國民產生影響，因此不能單從特定政權或是特定行政機關的立場來出發，而必須整體國民的立場來探討其簽訂之適切性與妥當性；
2.在美國牛肉協定之締結過程中，因行政機關的非公開的政策決定過程，引起了韓國社會的紛爭與混亂，重啟協商亦造成國家利益之損失，因此必須要透過來自國民的支持，尋求達成社會統合之方式來立法以追求透明和民主的通商協定締結程序；
3.過去韓國政府以美牛的輸入衛生條件並非國家間協議的條約為由，拒絕了韓國國會的同意與事前審查，因此必須立法來「制度化」民意機關的民主統治機能，以實現憲法中三權分立憲政之精神；
4.實施通商程序法將能提高通商協定締結時的民主正當性與可預測性，將有助於國民之統合。此外，亦能降低社會經濟之受害與促進整體國家經濟發展和增進國民權益之機能；
5.若立定「通商程序法」，可避免反美牛運動時大規模燭光示威之發生，將減少社會成本與避免國家之耗損。
而韓國在這個背景脈絡之下所出現的通商程序法全名為「通商條約的締結程序與執行法」。自2008年以來，在反對黨的民主黨議員強力要求之下，開始正式提出法案。過程中共計有六位國會議員提出了六種版本的法案。在整合各方意見以及參酌外交通商委員會委員長的意見之後，通商程序法在於2011年 10月 25日於國會外交通商統一委員會中通過，並在2011年12月30日於韓國的國會本會中通過，最後於2012年的1月17日公告，並自公告六個月後開始施行。而在朴槿惠政府上台之後，因應通商談判交涉權的轉移，於2013年的3月，進行部分條文的修訂。
韓國通商程序法之本文共有22條，其規範了對外通商談判與條約締結的所有程序依其內容，若依照其內容，可分為三大部分：
一、立法目的與定義：第1~3條。
二、通商條約締結與執行程序：第4～15條。
三、一般性原則：第16~22條。

寫在前面：在凡是不分黑白先問藍綠的台灣社會氛圍之下，比起直接進行台韓的比較政治研究，我越來越習慣先把韓國的個案寫清楚、講明白。因為，即便不比較台灣的個案，讀者也能夠感受到我想進行比較的意圖。這也是某種超克藍綠的方法吧。

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回顧韓國積極推動 FTA 簽訂的歷史，我們必須注意到的一點是：這並非在單一政府任內所為，乃是歷經金大中和盧武鉉兩任進步派政府，以及李明博與朴槿惠兩任保守派政府以降，一貫的對外經貿政策。

亦即，這種積極擁抱全球自由經濟的態度，是保守黨與進步黨對於解決韓國經濟問題的共識，而且這樣的態度並不會因政權的輪替而有所改變。不過，三權分立的韓國，在積極推動韓美 FTA 協商過程之中，韓國總統其實不僅掌握行政權，在洽談當時連國會也是由執政黨佔國會多數。

這就是為何 2006年的盧武鉉總統，可以同意美方所提出的四項談判前提，在僅召開一場公聽會之下隔天就直接宣佈開始進行談判，而過程中還不斷地堅持協商過程與內容不能公開。盧武鉉政府此舉，讓當時身為最大反對黨的大國家黨開始批判宣稱「參與政府」的非參與性，國會中也首次出現了催生「通商程序法」的訴求。
然而，韓美 FTA 在十四個月內就完成協商簽訂之後，隨即在美、韓兩國的民間與國會都掀起重簽的要求聲浪。此時，打著「CEO大統領」的名號並宣示達成「747目標」的李明博，在民眾對進步派十年執政的不滿之下，贏得總統大選。而在隔年的4月國會議員選舉中，執政黨又在國會選舉中獲得過半數選票。亦即，此時執政的大國黨又再次同時擁有了行政與立法兩權。
自認為挾著民意高支持度的李明博總統，一方面不斷加速國有事業民營化的腳步，另一方面則為了促成韓美 FTA 的通過，宣佈將全面開放美國牛肉進口。但，這又是一個未事先告知民眾的政策決策，因為，不論檢疫標準以及開放進口牛肉的年齡以及部位，完全未事先宣告與知會韓國民眾。
這一次，終於引發了反美牛與反韓美 FTA 的大型燭光示威。自2008年的5月2日開始，透過網際網絡的連結，越來越多韓國民眾站出來抗議韓國政府的行政獨斷。持續數月每天都有十來萬的示威群眾佔據了街頭，而在6月10日紀念六月民主大抗爭的活動中，估計全國超過了百萬人（首爾估計約有70萬人）走上街頭抗議。在這樣的社會抗議背景之下，國會最大反對黨民主統合黨議員，亦開始提出了制定「通商程序法」的立法要求，主張通商談判的過程中必須具備「透明性」。
從整個歷程中來看，不論是進步派亦或是保守派政黨，只要是非執政時，都曾提議要求要提高貿易談判過程的透明性，希望以此凸顯立法機關的地位與重要性。但不論執政的是哪個政黨的總統，都會希望迴避立法權的監督，特別是只能做一任的韓國總統，在沒有再選連任的壓力下，更習慣以行政獨斷的方式來推動其政策。而這樣的不透明黑箱作業方式所引起廣大民眾的抗議壓力，使得韓國政府不得不開始放低姿態，與民眾進行溝通。此外，有選舉連任壓力的立法機關，更因此不敢輕易地為政府所提出的政策放水通行。
最終，執政的保守黨佔據多數的韓國國會，通過了通商程序法的立法。不過，事實上這個法案的通過，與李明博政府希望能儘速完成韓美 FTA 的批准通過有關，亦即執政的保守黨以「通商程序法」的立法完成，換取在野黨對韓美 FTA 國會批准通過的同意權。因此，韓國目前這套規範通商談判與協定過程的法律，是在曲折的過程中所催生出來的。
但此法的出現，卻完全符合韓國民意的依歸，除了確保立法機關的監督權，還大大提高了行政機關進行外交通商談判的透明度，並且加入了公民參與的可能性。而韓國政府也因此調整了推動 FTA 的政策方向，除了後續的經貿協定必須依照程序法來行之外，亦將推動主力改為先妥善進行對內的協調與宣傳，而並非一昧地加快對外談判速度。
以上，簡述了韓國通商程序法出現的背景與過程。事實上韓國所經歷的這段歷程告訴了我們，當民選政府自以為挾帶了絕對民意，不願意傾聽民眾的心聲與其所關心之事，亦不願意使用透明、合理、公開與參與的方式讓民眾支持其政策作為時，在別無管道之下，民眾只好走上街頭，並且用行動告訴政府該怎麼做。
順帶一題，在韓美 FTA 進行的過程中，韓國主流的保守派媒體出現了一個有趣的現象，那就是直接把反韓美 FTA 以及反對美國牛肉進口的活動，貼上了親左的標籤。亦即主流輿論塑造出這是由一群有心的左派政黨人士所煽動的反美式威抗議，這群人「逢美必反」同時「反美必左」。
看看韓國曾經發生過的事例，再想想台灣目前的狀況，真令人不得不感慨：「日光之下，並無新事。」

過去，韓國官方提供 FTA 情報與政府相關資訊的網站主要有兩個，一個是「自由貿易協定 FTA（www.fta.go.kr）」，另一個則是「FTA 綜合支援入口網站（www.ftahub.go.kr）」。這兩個網站前者是由過去的「外交通商部」所主管，負責宣導韓國政府簽訂 FTA 的進度；另一個則由「知識經濟部」來負責營運，提供國內業者相關之資訊。

但在去年朴槿惠政府將對外通商談判的職能整合自「產業通商資源部」之後，這兩個網站的內容就顯得過於重複與紊亂。因此，就在三天前（3/25），韓國政府將這兩個網頁整合成名為「FTA 強國，KOREA」之網站，網址則沿用過去外交通商部所設立的 www.fta.go.kr（該網頁目前尚未見到外語版本）。
過去韓國自金大中政府以來，長期將通商談判與外交結合，重視的就是談判技巧與談判的時效。亦即其對「對外的談判速度」之重視程度，勝過於「對內的深化溝通」。然而，在簽訂韓美 FTA 時遭遇到來自民間的強大抗議之下，韓國政府逐漸將推動 FTA 的重心工作轉為對內部的溝通與宣傳之上。
不過，韓國政府之所以可將推動力量轉到對內溝通之上，其主要原因也在於透過過去「試行錯誤」的快速推動之下，讓韓國政府已累積了夠多的對外談判經驗，並且也了解到產業與民間所關注的焦點與議題為何，進而掌握了對內的宣傳與溝通技巧。
特別是在建立了法令與命令的依據之下（「通商條約締結程序暨執行之相關法律」與「自由貿易協定之締結與施行協議之相關程序規定」），韓國的自由貿易談判程序業已定型化。因此，雖然韓國洽談 FTA 的程序必須透明、對內必須進行多層次的溝通，也必須經過國會的批准同意，但這些制度限制並未影響到韓國政府洽簽 FTA 的速度與意願。
事實上，若想要加速推動 FTA 的簽訂，擁有固定與合理的程序其實是非常重要的。雖然韓國的例子是先簽 FTA，之後遭遇民眾質疑才嘗試立法來規範程序。但我們既然看到了韓國「試錯」的前例，那我們為何不選擇一個更好的方式：「先立出完善法規」之後「再重新談判與審議」呢？

毋需多說，稍微有常識的人都知道，「韓國在簽訂 FTA 後經濟突飛猛進」與「是否要同意通過黑箱版本的兩岸服貿協定」是兩個完全不同層次的議題。
但既然提到了韓國的簽訂 FTA，那我們就來看看韓國是如何簽訂 FTA 以及簽訂 FTA 之後的韓國經濟社會發展。
歷經1997亞洲金融風暴重擊之後的韓國政府認為，資源不豐富的韓國若不儘速簽訂 FTA，將會面臨在開放的國際經濟社會中無法生存的重大危機。因此在1999年時，韓國開始跟南美的智利展開其第一個FTA談判，並在2002年完成簽署。韓國選擇第一個簽訂FTA的國家為智利，主要原因在於簽訂之後即便有可能會對本國農業造成影響，但因為智利的經濟體不大，預估其造成的衝擊也不至於太大，可說是「練兵」的意圖大於實質的經濟目的。
而為了更有系統的推動自由貿易協定，盧武炫政府於2003年八月提出了 “FTA roadmap”，其中設定的對象國的選擇有兩類國家：(1).智利、墨西哥、新加坡等，與韓國同樣對世界開放與朝向經濟自由化發展，韓國必須防禦其輸出市場之國家。與這類國家簽FTA可向世界宣示韓國自由化的意志；(2).與推動韓國經濟結構調整以及東北亞產業分工相關之國家，其中包括了日本與中國。

韓國的「通商條約締結程序暨執行之相關法律」之 第1條（目的）規定：「本法制定目的乃規定與通商條約之締結程序與施行相關之必要事項，透過國民之理解與參與來提高通商條約締結程序之透明性與推動有效率之通商協商，並在通商條約施行過程中確保我國之權利與利益，以對國民經濟之健全發展做出貢獻。」

而該法第13條中，則對國會批准條約之同意請求有如下之規定： 
① 政府在通商條約之簽署後，依據「大韓民國憲法」第60條第1項之規定，應請求國會批准同意。
② 依據第1項規定向國會提出批准同意請求時，必須將下列所記各號事項一同提出： 
1. 依據第11條第1項之影響評估結果；
2.與伴隨通商條約施行之費用的估算書及與之對應的籌措財源方案；
3. 依據第11條第1項第3號所做，對國內產業所做之國內產業補救對策；
4. 通商條約之施行所必要之法律制定與修訂事項；
5. 上述之外，產業通商資源部長認定有必要之事項。
③ 國會在判斷已簽署之條約為通商條約時，得向政府要求提出批准同意案。
此外，該法對於通商談判協定之完成，尚提出了諸多規定事項。例如：第4條規定必須公開資訊； 第5條規定必須提出報告與書面資料；第6條規定必須建立通商條約締結計畫； 第7條規定必須召開公聽會； 第8條規定必須反應國民提出之意見； 第9條規定必須進行通商條約締結之經濟可行性評估；第10條規定必須反應國會之意見；第11條規定必須行影響評估；第12條規定必須報告協商結果； 第14條規定必須召開說明會； 第15條規定必須對通商條約的施行狀況進行評估與報告；第21條規定必須設置通商交涉民間諮詢委員會。。。等。
透過該法案之構成，我們可以得知韓國的國會通商條約批准權是由憲法所構成，而強調的則是通商協定談判過程中的「協商的透明性」、「公民的參與性」與「國會的監督性」。
不過，難道這代表韓國政府比台灣政府還要更重視通商談判的透明性？亦或是說這代表韓國國會比台灣立法院還要更能反應公民意見和發揮立法權的監督力量嗎？
實情當然並非如此。因為，這部法令並非在韓國開始進行 FTA 協商時就出現的法案。
這項法案是在韓國政府公佈韓美 FTA 協商完成，卻引發了長期與大規模的反韓美 FTA 燭光示威抗議運動之後，在面離龐大的國民壓力之下所出現的法案！
事實上，韓國政府最初也是以通商談判具有「專業性」與「秘密性」為由，並未主動與韓國民意進行溝通。
以韓美 FTA 協商談判為例，該協商自2006年2月3日起，至2007年4月2日為止，僅十四個月就完成談判。然而，由於韓國民眾對韓美 FTA 中韓國政府所簽訂的條件多有疑慮，再加上對美國狂牛病的恐懼，因此出現大規模自主性公民示威抗議運動。在民眾不斷地抗議聲中，一直到2011年11月22日韓國國會才得以通過該項 FTA 重啟部份協商與修正條約結果後的批准案，而同時也在韓國國會中催生出上述的通商條約締結的標準程序法案。
這也是為何我選擇參與抗爭聚會的原因。因為，唯有將每一個微小的個人，集結成大規模的社會抗爭力，才能令那些自以為「代表民意」的民意代表與政府官員，感受到壓力，並逼迫其必須傾聽與反應民眾的聲音與意見，同時要求其實踐「程序」與「實質」的民主！