蔡三周年》「外交政策」的回顧與評價

本文發表於2019年5月21日《Yahoo論壇》，作者為台灣智庫國際事務部主任

外交政策，反應一個國家對其自我定位，體現其對國際局勢的認識，同時決定其對外的行動路線與方針。在我國憲法之中，總統代表國家，掌有外交與軍事權，同時亦負責兩岸與國家安全大政，亦即對外關係以及與其相關的國安議題，都是由總統直接掌控與負責的。也因此，我國總統對外關係的「本體論」（本質上台灣的自我定位）與認識論（台灣應如何理解國際現勢以及定位台灣在國際上的角色），將決定其處理對外事務的方法論（台灣如何透過外交政策採取對外行動方案）。而在蔡英文總統執政三週年之際，透過回顧其在過去競選總統過程中的外交政策之政見，以及執政三年期間的外交政策之實踐，我們可以更清楚地認識其治國之理念，以及其所希望帶領台灣前進之方向。

競選過程中關於對外關係的承諾與實踐

在蔡英文總統在其競選總統過程中，關於其外交政策個人認為最完整，且最重要的說帖，應數其於「民主進步黨29週年黨慶外交使節酒會」上的致詞。在這份致詞稿中，她指出民進黨外交政策的基礎與其他國家努力的目標相同，那就是「和平、穩定與繁榮」，而其所提出具體的外交政策則至少包括：

1、建構一個穩定、永續的區域以及國際環境：透過推動人道援助、災害救援、疾病防治、減緩氣候變遷等計畫，促進亞太區域的國際合作。期待與不同的關係國進行對話，以外交方式化解國際衝突；

2、建置非政府組織的國際中心：讓台灣成為亞太地區支援非政府組織的領航者；

3、努力參與重要國際組織：努力讓台灣參與世界衛生大會，國際民航組織，及國際刑警組織等組織；

4、與友邦建立永續的關係：加強和美國、日本等理念相近的民主國家的夥伴關係、鞏固與邦交國的關係，同時也與歐洲進行更多的合作；

5、深化與東南亞及印度的關係：推動「新南向政策」，與新南向國家建立多元、多面向的夥伴關係；

6、為地方政府、公民社會、年輕人與企業創造更多新的契機，共同強化台灣的國際關係：建立地方政府的對話平台，討論增強城市外交的方法，幫助全台灣的地方政府，營造與協調全球性的連結，同時提供青年朋友更多參與海外計畫的機會；

7、讓外交政策將在經濟發展中扮演更重要的角色。

而針對影響台灣對外關係至為重大的兩岸關係方面，在競選過程中，蔡英文總統提出：『兩岸關係不應被視為國共關係，北京當局若能夠突破國共框架，未來不論台灣由哪一個政黨執政，皆能平等、友善對待，共同維護兩岸和平發展及協商交流的現狀，則兩岸關係必能「峰迴路轉，波平浪靜」。』的主張。而她亦提出：『重返執政後將致力維持兩岸現狀處理兩岸關係的基本原則，就是「維持兩岸現狀」，也就是維繫台海和平及持續兩岸關係穩定發展的現狀；這是兩岸關係的核心，也是民進黨重返執政後將致力的目標。』

競選政見落實的成果與「踏實外交」的成形

在蔡英文總統執政滿三年的今日來看，儘管執政後台灣的對外關係始終遭遇到來自中國強大的壓力與挑戰，但長期關心台灣外交事務的人將不難發現，上述整理出與外交政策相關的政見主張，大都已透過行動的方式來加以實現。例如：積極主辦以及參與和區域相關的安全對話機制、強化與理念相近民主國家的關係、推動與實現「新南向政策」、將「5+2產業」融入對外政策之中、重視非政府組織的國際參與、協助臺中市推動「國際非政府組織中心」計畫、協助青年爭取更多參與海外事務的機會……等，都已獲得顯著的成果。

但在國際現實的限制之下，前述的部份政見仍尚未能完全落實，例如：在中國的壓力之下，台灣仍舊無法參加重要的國際組織；在中央與地方分權的原則下，尚未能以中央政府之力，建構全國性的地方政府對話平台來共同推動城市外交。不過這已顯示，蔡英文總統在推動對外關係的行動上，的確是持續按照其所提出的政見構想來進行。這突顯出其選前所提出的政見的確具有可行性，而其亦具備實現政見的執行力。而在就任之後，透過實際對外工作推動，蔡英文總統所主張的「踏實外交」戰略，也逐漸地成形完備。

事實上，面對中國在國際社會中，試圖斷絕所有台灣以主權國家的地位和其他國家交流正常機會的同時，台灣必採取符應世界潮流的方式，才能找尋到外交突破口。而在當代「新公共外交」的思潮之下，傳統以「國家」為中心的外交思維以無法面對當代非傳統安全議題的挑戰，也因此身為民主國家的台灣，如何透過善用公民社會的力量，趕上國際間「整合政府和公民社會力量」與「結合傳統和非傳統議題」的潮流，成為蔡英文總統外交政策的重要特點。蔡英文總統在媒體茶敘上親自說明，所謂的「踏實外交」（Steadfast Diplomacy）：『其理念為「穩健往前走，以腳踏實地、一步一腳印的精神，克服臺灣各項外交挑戰」，同時以「互利互惠」的方式，找尋與友邦可以互補的空間，並從中發展具體可行的實質合作關係。』

面對國際現勢，各國都依照自己的國家利益選擇對外發展戰略的同時，目前蔡英文政府的主張是，台灣應積極選擇尋找和台灣理念相近的國家合作的機會。而民主、人權，以及平權，則可說是台灣最重要的理念，也因此，透過「自由民主」的視野，建立一個具備一貫性、可預測性及永續性的整體均衡對外關係，可視為其「踏實外交」的核心主張，而這個態度，亦是其處理兩岸關係的主張。亦即所謂「維持現狀」的目標，就是希望能在當前憲政體制下，建立一個具有一致性、可預測性，以及可永久持續的兩岸關係。

影響台灣外交成果的變數：中國因素

從上述的整理與回顧中，我們可以發現蔡英文總統對外關係的「本體論」乃是：身為主權獨立國家的台灣是個自由民主，重視人權與平權的國家；而對國際關係的「認識論」則是：雖然各國追尋各自國家利益，但為解決非傳統安全議題，各國對外關係出現結合公共外交的趨勢；其行動策略的「方法論」則是：選擇國際上理念與台灣相近的國家，透過結合公民社會與國家的方式來與他國互利互惠，建立一套可長可久，具民主基礎又有可預測性的外交戰略路線。

至今為止，蔡英文總統的這套對外戰略思維，以及依照這個構想所形成的「踏實外交」路線，從執政之前的政見提出到執政三週年的今日，始終如一，並沒有任何的動搖或變化。而透過新聞報導，還有外交部外交年鑑的整理，我們亦可發現這三年之間，業已累積出不少具體成果。台灣的技術團、醫療團還有外交經貿人員，在人道救援、永續發展以及產業創新……等諸多議題上，已為國際社會做出具體貢獻，同時獲得許多珍貴的友誼。

然而，在台灣努力維持現狀，同時積極深化與價值理念相近的民主國家與新南向國家合作交流的同時，中國對於台灣在國際上的打壓則日益加大。中國不僅在國際上操作改變台灣名稱的運動，還不斷透過各種方式與手段來影響台灣的邦交國，同時亦透過掌握國際組織的議事運作，不讓台灣參與類似向WHA（國際衛生大會）或是ICAO（國際民航組織）……等重要的國際組織與會議。這些做為乃是企圖讓「改名」、「斷交」以及「無法參與重大國際會議」，成為蔡英文執政的壓力。而不只從國際上包圍，中國政府還透過假新聞的銳實力操作，企圖影響台灣輿情；施展軟的一手提供各項「惠臺措施」與硬的一手宣揚「一國兩制台灣方案」，輔以軍機與軍艦繞臺。這些對台灣毫不留情的文攻武嚇，直接恫嚇與影響台灣的民主生活方式。

眾所皆知，兩岸之間的和平與穩定，有利於穩定區域局勢，亦是民主台灣的企求。而目前台灣政府「維持現狀」的理由，就是希望在不改變過去兩岸之間的交流成果、避免任何可能被認為挑釁的舉動，同時不要被區域或國際社會認為是麻煩製造者。但相較於目前蔡英文政府的外交路線乃是民主體制下「可預期的常數」，中國對台的種種干擾作為，顯然已是破壞區域穩定的「不可預期的變數」。而令人擔憂的是，這個原本影響民主台灣與國際社會的「變數」，似乎已逐漸成為不再掩飾其侵犯台灣主權野心的「常數」。在中國國家主席習近平獨斷且強硬地提出「一國兩制台灣方案」之後，目前看來，即便台灣經歷再次的政黨輪替，中國侵吞台灣主權的主張，顯然也不會任何的改變與鬆動。

民主台灣的外交出路：堅持理念的中等強權路線

任何國家，都是在維護其國家安全的基礎之上，依照本國的國家利益與國家目標，找尋在國際社會上生存的行動方式。美國有美國的國家利益、中國有中國的國家利益，台灣自然也有台灣的國家利益。而對台灣來說，最核心的國家利益應是保障自由民主的生活方式，以及維護人權與平權的普世價值。這是台灣與中國最大的差異之處，這也是目前台灣推動對外事務上，最重要的先行理念。

而對身為區域間「中等強權」（Middle Power）的台灣來說，在面對日益增多的非傳統安全威脅的議題上，台灣對區域與國際社會能提供包括：民主人權、醫療公衛、社會福利、災害防治、永續發展、農耕技術……等面向上，豐富的民主實踐經驗，同時也是國際上，唯二從低度發展國家晉身為高度開發國家的同時，又能實現政治民主化的珍貴案例（另一個案例是韓國）。也因此，台灣的重要性逐漸被與台灣有著相同理念的國家所重視，也讓國際上中等強權國家所主張的在區域間針對特定主題進行功能性的多邊合作模式，逐漸在台灣的外交成果中出現。例如，今年三月間，日本首次參與運作已多年的台美「全球合作暨訓練架構」（GCTF），由台美日三方一同主辦的「打擊公私部門貪瀆國際研習營」，就是最好的案例。

不僅如此，國際間對台灣加油打氣的聲音也不斷出現。例如今年二月間，155位歐洲議員聯署聲明，提倡臺海的和平與穩定，也重申對臺灣參與國際組織的支持。這個月初，日本外務大臣河野太郎公開表示，日本支持台灣參與WHA。此外繼去年《台灣旅行法》以及《2018年亞洲在保證倡議法》之後，適逢《台灣關係法》四十週年的今日，美國眾議院亦以高票（414票贊成、0票反對、17票棄權）通過要求對台灣軍售常態化的《2019年台灣保證法》，以及「重新確認美國對台及對執行《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）承諾」決議案。在《台灣保證法》的要求下，美國政府將會以簽訂自由貿易協定（FTA）為目標進行台美貿易暨投資架構協定（TIFA）會談；同時美國國會也聲援支持台灣有意義地參與WHA、ICAO，與Interpol（國際刑警組織）等國際重要組織。這顯示，即便面對中國以大國之姿強壓台灣，身為中等強權的台灣，在蔡英文總統執政之後以堅持民主價值的理念，為台灣爭取到越來越多理念相同國家的實際支持。

一個國家無法改變其他國家為了尋求自身利益所作的對外行動，但負責任的政治領導人，應該在堅守主權與維護國家利益的原則之上，決定自國的對外行動方式。我們難以改變，也難以期待中國改變其對待台灣的態度，但我們可以選擇台灣面對世界的態度。而蔡英文總統執政三年的外交成果，顯示出其所主張的外交政策乃是具有一致性、可預測性，且有永續經營能力的戰略路線。事實上，身為中等強權的台灣，的確有實力、有意願和其他理念相同的國家，進行互利互惠的實質交流。而透過蔡英文總統所推動的外交政策的整理與回顧，我們亦清楚地了解她對台灣的自我定位，以及她對國際現勢的理解。