知韓識韓不哈韓，比較研究為台灣

區域中等強國的外交構築：朴槿惠政府的對外政策與作為分析[1]

董思齊[2]

壹、朴槿惠政府所繼承的外交遺產

做為韓國首位的女性大統領，朴槿惠總統最受韓國群眾關切的，就在於其是否真能實現選前所宣示的「經濟民主化」政策。不過，除了國內經濟之外，在國防與外交安保領域的表現上，亦是朴槿惠總統備受世人關注的部份。

事實上，「女性是否能夠成功承擔外交安保的國家安全角色」曾是左右大國家黨（現在執政的新國家黨的前身）於2007年總統候選人初選時的重要議題。當時原本在黨內初選居於有利形勢並且聲勢領先李明博的朴槿惠就是因為受到突發的北韓飛彈試射議題所影響，最後因而在黨內總統候選人的初選中敗北。[3]

雖然2012年朴槿惠成功地整合了保守陣營並擊敗進步派候選人文在寅，[4] 然而繼任的朴槿惠政府，卻得概括承受由李明博政府所遺留下來的外交遺產。李明博政權所留下的外交遺產我們可以分四個方面來觀察：

一、在對美外交方面：由於過份的親美外交路線，造成韓國國內反美力量的抬頭。舉凡「反美牛運動」、「反韓美FTA運動」以及「反美軍基地使用與軍費問題」，都挑戰了保守派政府的正當性；

二、在對北關係方面：雖然李明博一再表是將對北韓採取強硬路線，但是面對「天安艦事件」、「延平島砲擊」，以及「北核試爆危機」，宣稱採取強硬路線的李明博政府，被認為只是沒有回應北韓能力的紙老虎。這也迫使朴槿惠在競選時只能低調冷處理其外交與安保的相關政策議題；

三、在對日外交方面：由於島嶼領土主權衝突加劇以及教科書問題惡化之下，導致韓國與日本處於非常惡劣的關係。特別是李明博總統在任期結束前登上獨島，雖然一定程度地增加其在國內之聲望，卻使得日韓關係更形緊張，並且使得韓日高層無法會面，韓日FTA苦無進展；

四、在對中外交方面：雖然韓中建交二十年，兩國在經貿的交流上日益熱絡，然而出於「親美」與「敵北」的外交政策總路線，不免造成韓國對中外交關係的疏離。

總的來說，打著「民生政府」口號的朴槿惠總統順利贏得了國內選舉，然而在北韓核子試爆的威脅之下上台的朴槿惠政府，其所承繼的大抵上是李明博政權所遺留下來的「負債」的外交遺產。

貳、朴槿惠主政下韓國的外交課題與外交戰略

面對李明博所遺留下來的外交遺產，朴槿惠總統在競選時所提出的外交與統一政策中，最重要的關鍵字眼當屬「信賴」與「均衡」兩字。[5] 在其競選政見中，朴槿惠提出了以「國民的信賴、南北間的信賴，國際間的信賴」為基底的：為了展開新韓半島時代的三大基調與七大政策課題。[6] 其三大政策基調分別為：一、持續可能的和平；二、受到信賴的外交；三、幸福的統一時代。而七大政策課題則包括了：1.守護主權與安保；2.解決北核問題；3.南北關係正常化；4.從小的統一開始邁向大的統一；5.促進東亞和平與歐亞的合作；6.經濟外交的升級與發掘新成長動力；7.國民外交時代的開幕。

因此，依照層級來看，朴槿惠政府希望在解決北核問題並確保區域安全之後，透過南北韓之間的持續互信，追求東亞區域的和平與合作。下頁表一中，整理了朴槿惠總統在競選時所提出的主要外交政策之政見。

在其外交政策中，「韓半島信賴進程」與「東亞和平協力（合作）」是連結韓半島與東亞區域的架構概念。其中最重要的「韓半島信賴進程」所涵括的基本原則則包括了：1.終結挑撥之後補償的惡循環；2.進步政權的陽光政策以及MB政府的強壓政策都無法改變北韓。韓半島信賴進程為立足於過去政策長處的包容政策；3.遵守相互之間的約定；4.信賴構築建立在相互利益之上，並且應先易後難；5.必須均衡發展與顧及國際社會形式；6.信賴過程先於和平過程；7.認識到信賴外交的構想短期內難以改善南北關係，但是是長期之政策目標。

事實上，韓半島信賴進程的具體目標在於希望能引導北韓遵守國際規範成為國際社會的一份子，並對東北亞和平做出貢獻。透過南北韓信賴建構過程，以創造區域間持續可能的和平情勢。

 表一、朴槿惠競選時所提出之主要外交政策課題與戰略

資料來源：문정인, 2013, “박근혜 정부의 외교정책 평가와 모색（朴槿惠政府的外交政策評價與摸索）” 『박병석 국회 부의장 주최 외교정책 토론회 발표 논문집』. PP27-28

雖然從事後的選舉民調分析來看，在2012年的韓國總統大選中「外交安保」議題並未起關鍵性的影響作用，但身處大國之中的南韓，卻必須小心地處理對美、對中、對日、對俄，以及最關鍵的對北關係。從韓國國內政治的角度來說，最重要的當屬「對北」與「對美」關係。傳統上，保守陣營側重與美國友好、對抗北韓。但在北韓擊沈天安艦，並對延平島進行砲擊之後，使得李明博總統的強應對北政策，越來越難得到國內政治市場的信任。因此如何建構穩定的南北關係，是維持民心的重要因素。而此時，對於北韓有實質影響力的中國，也成為韓國亟欲拉攏的國家。

在2013年朴槿惠政府上台之後，其提出的「國民幸福、希望的新時代：五大國政目標與140項執政課題」中的第五大國政目標就是「建構幸福統一時代之基礎」。[7] 在此目標下提出了十七項執政課題，並包括了以下三個重點：一、持續發展韓美軍事同盟，強化週邊國家國防合作；二、透過「韓半島信賴進程」的南北關係正常化；三、透過「統一準備力量的強化」之實際統一準備。[8]

此外，在外交部與統一部的首次對朴槿惠進行的業務報告之中，韓國外交部提出了「體現國民幸福、韓半島幸福與地球村幸福」的七大政策目標。七個政策目標包括了：1.為了北核問題的進展的動力強化；2.韓美同盟與韓中夥伴關係的調和發展以及韓日關係的安定化；3.東北亞和平合作構想與擴大歐亞；4.實現對世界和平與發展有貢獻的核心中等強國；5.擴大在外國民安全與權益保護與公共外交和就業外交；6.強化經濟合作力量；7.持續擴大政府開發援助(ODA) 以及推動模範的與統合的開發合作。這些政策宣示都顯現出朴槿惠政府積極尋求國際合作的可能性。[9]

而在朴槿惠總統就職之後的2013年五月訪美以及六月訪中行程時，朴槿惠總統透過元首外交，希望能向兩大強國具體說明，做為區域中等強國（middle power）的韓國能在區域中扮演何種角色。在訪美行程中，朴槿惠透過所謂的「亞洲悖論（Asia’s paradox）」[10] 說明韓國將與美國和東北亞地區其他國家一同透過對話與合作，在環境、救災、原子能安全和打擊恐怖主義方面加強合作，以此來促進地區國家間的信任。[11]

在訪中行程中，朴槿惠總統則與中國共同發表了「中韓面向未來聯合聲明」，並在其中明確指出，韓中雙方將不僅在雙邊、地區層面，而且在維護國際社會和平與繁榮層面進一步推進兩國間的戰略合作夥伴關係。雙方亦決定，今後共同大力發展兩國在政治安全、經濟貿易、社會文化等領域的合作。這顯示出朴槿惠政府希望能擺脫過往政府不是過於親北，就是過份親美的外交路線困境，希望能在外交方面與美國之外的國家（例如中國）有更多的合作可能性。

不過在2013年11月時，因中國片面發布了新的「東海防空識別區」，造成韓中關係的緊張，因此也使得韓國考慮修正與調整韓中之間的關係。不過，一旦對中關係改變，將連帶修正南韓與美國還有南韓與日本之間的關係。而日本自民黨政權的再次執政，卻又使得日韓島嶼主權的爭奪，呈現更緊張的態勢。只是，韓國在經貿上又亟欲簽訂韓中FTA與韓中日FTA，因此如何控制與中國在防空識別區的爭端，以及避免與日本在島嶼領土上出現衝突，並將政治衝突與經貿談判有效分割，這也考驗著朴槿惠政府的外交談判與經貿談判的能力。

參、韓國對中國重劃航空識別區的回應與背後的意涵

若依照目前中國單方面設定航空識別區的邏輯來看，目前強國之間的海洋領域問題，將由紛爭國相互協商的妥協方式，轉為「由力量來解決」的課題。雖然韓中「離於島/蘇岩礁問題」的本質乃是排他性經濟海域的問題，不若中日的島嶼領土衝突（釣魚島 / 尖閣諸島）般直接與強烈，但中國的強硬態度卻並不會因而對韓國有所差別對待；而韓國又與日本方面有直接島嶼領土衝突，因此，這對於居間且軍事力量相對薄弱，且對中（離於島/蘇岩礁）與對日（獨島/竹島）皆有領海領土問題的韓國來說，無疑是個不利的發展方向。

為了回應中國的片面宣布東海防空識別區域，韓國政府亦擬定擴大其防空識別區域以做為回應。在第三屆「韓中國防戰略對話」中，韓國政府就表示，韓國將不會承認中國所畫，與濟州島西方上空重疊並包括中韓爭議的「離於島/蘇岩礁」上空的中國防空識別區，並希望中國能對此做出調整。此外，南韓國防部發言人金珉奭強調韓方對離於島上空擁有「不可改變的控制權」並強調與中方磋商；南韓外交部東北亞局審議官李相德亦召見中國駐韓國大使館公參陳海，表達強烈的抗議之意。

而韓國駐美大使安豪榮曾透漏，自中國宣佈劃設防空識別區的第一天開始，韓美兩國就對此展開了磋商；青瓦台的國家安保室長金章洙亦表示，韓國政府已於12月1日召開會議，針對擴大韓國防空識別區方案進行了討論，並在韓國執政黨黨政會議和新國家黨高層長官會議中，敲定了擴大方案的方向。不過，由於國力強弱之差異，韓國政府無法無視周邊國家的反應而自行重劃防空識別區域。因此韓國得透過國防與外交兩種管道，向美國、中國與日本多次說明之後才於12月8日，公布新版本的韓國防空識別區（KADIZ）。而這已經離中國的公布日期（11月23日）已經有兩個禮拜之久。

 圖一、韓國航空識別區的變化圖

資料來源：韓國國防部公布資料。

對於周邊強國試圖以「力量」來改變現狀的，韓國國防研究院的박창권研究員指出，韓國政府必須嘗試做出以下幾點回應：[12]

一、韓國政府必須提昇對於領海紛爭議題的關心，而為了能提出有效的對策方案，韓國政府必須檢討目前的海洋政策與戰略，並系統性的發展海洋政策與戰略；

二、為了能夠確保韓國的海洋權益，必須同時兼備完善外交合作體系與提昇軍事的能力；

三、韓國對於海洋問題除了將重點擺在努力維持現狀之外，亦需在積極地保護國家權益的同時，擴大尋求更為主動的政策。

從朴研究員的三個主張我們可以觀察到，依照韓國的立場來說，在對中與對日的海洋領土紛爭中，「維持現狀」其實是目前韓國比較有利的選擇。畢竟韓國在離於島上已經設置了科學觀測儀器，亦實際上掌握了對獨島的控制能力。但在國力與軍事能力的現實差異之下，面對大國對於領海主權益發積極的挑戰之下，韓國政府不能僅是消極的等待，必須採取積極回應措施，只是這樣的回應必須建構在外交與國防兩方面的同時並進之上。

肆、韓國對外經貿戰略的改變

由於朴槿惠在其選舉公約中特別強調「經濟民主化」的重要性，因此在勝選之後的政府組織調整中，其將政府對外貿易的職能自外交通商部抽離單獨成立了「通商產業資源部」。而她在國內選舉因素之下，開始重視內部溝通勝過於外在經貿談判的政策取向，則可由其餘2013年所提出的《新政府新通商路線圖》中得以看出端倪。[13]

在《新政府新通商路線圖》中，朴槿惠政府認為在圍繞韓國之通商環境遽變之下，[14] 雖然過去韓國政府同時並進的FTA政策已經成功與美國、歐盟及東協等，約占世界GDP60％之經濟區形成FTA網絡，並提供韓國擴大貿易、投資及進軍海外市場之機會，但民眾對於已經簽訂的FTA效能感不高，因此有提高其實際效能之必要性。此外，在缺乏與產業界及弱勢階層溝通之下進行經貿談判，將造成例如燭光示威這類社會成本的增加。而由外交主導的通商談判亦與推動國內產業對策之主管機關有所疏離，並導致政策缺乏連續性。因此韓國政府有必要調整自盧武炫政府推出「FTA推動路線圖」以降，韓國政府的FTA戰略與路線。[15]

 表二、朴槿惠政府與過往韓國政府FTA戰略設定之比較

資料來源：통상산업자원부，2013。《新政府的新通商路線圖（새정부의新통상로드맵）》。世宗市：通商產業資源部。

若細觀察朴槿惠對於韓國FTA戰略的調整與變化，我們可以發現其背後反應了韓國政府在進行經貿談判時，已經不能單純僅考慮到國際經貿戰略的外部因素，而必須同時反應國內政治對外交決策的影響。亦即，在設定韓國政府在設定其區域中的對外政治與經貿角色的同時，還得對內強化民眾與FTA政策的連結性。此外，我們也可觀查到韓國希望能在區域經濟整合過程中，做為連結大國之間的軸心國角色。

圖二、韓國期望在區域經濟整合中所扮演的角色

 資料來源：통상산업자원부，2013。《新政府的新通商路線圖（새정부의新통상로드맵）》。世宗市：通商產業資源部。

伍、代結語：韓國構築中等強國外交戰略對台灣的啟示

韓國著名的研究機構EAI （東亞研究院）在2012年中的一份報告書中指出，在邁向2020年的韓國外交十大課題之際，韓國在外交上應有的「三大戰略目標」分別為：一、為東亞的新秩序，建設「共生的復合網絡」；二、以「共振（共鳴）戰略」來解決北韓問題，並建立新的南北關係；三、以「中堅國（中等強國）外交」積極參與世界和地區的治理設計。[16] 事實上，這與朴槿惠政府所設立的外交政策走向不謀而合。若仔細觀察，目前韓國政府所設定外交經貿戰略都圍繞在韓國做為一個區域中的「中等強國」來思考與建構。

此外，我們也可以發現即便外交安保因素在韓國選舉時的重要性越來越降低，取而代之的則是對於經濟民主化議題的重視。然而，不論外交國防亦或是對外經貿，透過「連結政治」（Linkage Politics）的影響，對外經貿的政策越來越容易影響到國內政治。而基於國內選舉因素的考量，這也使得韓國政府越來越需要小心謹慎地處理國防、外交、安保以及經貿的涉外事務，並且必須開始得以所謂的「民主政治」原則來處理所有的對外關係。

不論從產業結構、人口結構、經貿發展程度、民主發展程度、亦或地理區域位置，韓國的發展狀況都足以做為台灣很好的參考與比較座標。目前韓國積極在大國之間尋找做為區域「中等強國」的出路，並且嘗試以「軟外交」、「推銷外交」與「公共外交」來擴展韓國的外交生存空間，這些都是仍在積極謀求國際生存空間的台灣，可以仿效的作法。此外，韓國的對外作為對其國內政治所產生的「連結政治」之影響與後果，亦是我國政府今後在推動對外政策之際，必須加以注意之重要課題。