我國「新南向政策」與南韓「新南方政策」之比較
董思齊/臺灣智庫國際事務部主任
臺灣的「新南向政策」
自2016年蔡英文總統就任之後，其選前所提出，標榜著「以人為中心」的「新南向政策」已成為臺灣對外交流的重點工作。除成立實體單位「總統府新南向政策辦公室」與資訊公開網站「新南向政策專網」之外，一年內政府亦通過包括《新南向政策綱領》、《新南向政策推動計畫》，以及《新南向政策工作計畫》等多份重要文件。依據上述之計畫，臺灣開始推動包括：區域農業發展、醫衛合作與產業鍊發展、產業人才發展、新南向論壇與青年交流平臺，以及產業創新合作…等「五大旗艦計畫」，同時亦著力於跨境電商、觀光與公共工程…等「三大潛力領域」。
根據《新南向政策綱領》，我國之所以推動「新南向政策」乃是「希望透過促進臺灣和新南向18 個國家的經貿、科技、文化等各層面的連結，共享資源、人才與市場，創造互利共赢的新合作模式；以及透過建立廣泛的協商和對話機制，形塑和新南向國家的合作共識，有效解決相關問題和分歧，逐步累積互信，進而建立「經濟共同體意識」，使臺灣成為新南向國家經濟發展的繁榮夥伴、人才資源的共享夥伴、生活品質的創新夥伴、及國際鏈結的互惠夥伴」。而在今年十月由遠景基金會主辦的大型國際會議「玉山論壇」上，蔡英文總統更表示，政府提出新南向政策之目的在於幫臺灣在國際社會重新找到有利的位置，希望在傳統的國家安全議題之上，建立以人道為中心的「新安全觀」，同時要讓臺灣成為推動亞太創新與進步價值的前鋒。
事實上，當前政府致力於推動新南向政策，除了反應來自臺灣內部因移工或是跨國婚姻與其子女所產生的新住民認同的需求之外，上述文件中亦明白地標示著我國政府希望能擺脫過去對於中國單一市場的過份依賴，期望能透過對外戰略布局的調整，藉由重新建構臺灣與亞洲的連結，支援國內以五加二產業為中心的產業轉型，並以此促進臺灣經濟之成長。
韓國的「新南方政策」
無獨有偶的是，在臺灣發起「新南向政策」的一年之後，韓國總統文在寅在11月9日出訪印尼與印尼總統柯佐威共同參與雙邊商業論壇的行程中，亦提出了「新南方政策」的構想。在當日的演講中，文在寅總統提到：「目標是將東協和韓國的關係提升到與韓半島週邊四國（美日俄中）同樣的地位……為此，韓國政府為了與東協國家間的合作關係有著劃時代的發展，將推動新南方政策」。他亦宣示，希望能與東協國家建立起人與人、心與心連結的「人（people）的共同體」、透過安全合作對亞洲和平有貢獻的「和平（peace）共同體」，以及透過互惠經濟合作而達成「共生繁榮（prosperity）共同體」等3P之共同體。
由於韓國政府目前僅宣示將推動「新南方政策」，因此其具體內容和計畫還尚未完整成型。不過綜合文在寅總統訪問印尼時的演說，以及其後於11月13日會見東協領袖們時所發表的「韓-東協未來共同體構想」中我們可以得知，在「以人為中心的國民外交」上，韓國將推動擴大與東南亞國家多層次的人員交流，同時文在寅總統於其內計畫將訪問東協十個國家；在「所有人民的安全和平共同體」理念中，韓國將強化與東協國家在國防、安全的合作，並強化防禦產業的合作，同時與東協國家共同應對來自北韓核子導彈與駭客的安全威脅；最後在「一起過更好日子的共生繁榮共同體」理念上，韓國計畫將針對交通（分享韓國高鐵建設與營運經驗）、能源（推動發電所建設合作）、水資源（支援水資源管理之know how），以及智慧資訊通信（參與新加坡智慧國度的建設）等四個領域上，提供韓國相關領域基礎建設的經驗，以此加深與東南亞各國的合作。
此外，目前韓國政府還計畫加碼投入與東南亞地區基礎建設計畫的相關基金額度，例如計畫在2019年為止將目前「韓-東協合作基金」的韓方出資額增加兩倍；將「韓－湄公合作基金」擴大三倍；以及在2022年為止，設立一億美元金額的「（韓國）全球基礎建設基金」。
臺、韓對南政策的相似點
事實上在韓國提出「新南方政策」之前，韓國與東協的互動於2010年雙方成為「戰略夥伴關係」之後，主要是以官方的政治、安全與經濟合作為重點，而民間的交流合作雖然熱絡，但缺少來自韓國政府系統性的整合與推動。今年恰逢東協創設五十週年，同時也是「韓-東協文化交流之年」，因此韓國與東協各國有著多樣化的文化與人員交流計畫。而在此時機點上，以「人為優先」做為施政理念的文在寅總統，提出與東協主張的「以人為本、以人為中心」的主張不謀而合的「人的共同體」宣言，反應出韓國深化對東南亞交流的思維，其實與我國新南向政策「以人為核心」的理念一致。
綜觀近來的發展，韓國推動的「新南方政策」，將不侷限於東協成員國家，近來韓國與印度及斯里蘭卡等南亞國家的合作計畫，亦被包含在「新南方政策」的討論之中，這也與我國「新南向政策」有所類似。
而臺、韓兩國不約而同地宣示將提高與東南亞與南亞國家的交流，反應著兩國在經濟與安全上的實際需要。臺灣民進黨政府發起新南向政策，主要與希望降低對中國市場依賴有很大的關聯性。而對韓國來說，雖然執政共同民主黨過去與中國關係密切，但因薩德議題所引發接近一年多的中國「限韓令」，不但使韓中限於緊張關係之中，同時亦打擊韓國的經濟，以至於韓國必須重新思考其整體對外戰略的架構。韓中雙方日前雖於10月31日發布「韓中關係恢復宣言」，但在北韓核武議題仍舊持續發酵之下，對韓國來說，當前如何不過份地依賴美國安全或是中國經濟的「平衡外交」之需求，顯得比任何時點都更為迫切。
而在考量到東南亞市場的可能性之下，文在寅總統於訪問東協V.I.P.（越南、印尼與菲律賓）三國時發表了「新南方政策」，顯見其希望能尋找除了中國市場之外，韓國經濟上可能的新出路，同時也意謂著韓國希望能加大其對東南亞國家在安全議題上的合作。從這點來看，其政策出發點與臺灣的新南向政策極為相似。
臺、韓對南政策的相異點
不過韓國的「新南方政策」仍與我國的「新南向政策」有兩個明顯不同之處。其一，其所考慮的包括交通、能源、水力、電力與資訊等旗艦計畫發展項目，明顯是與東南亞各國之「基礎建設」有關之項目，與我國考慮在南向國家發展的領域項目有所不同。而這顯然是因為韓國為東協加三之成員，且與東協各國皆有正式外交關係有關。由於擁有正式邦交關係，甚至還有FTA的加持，韓國可以直接藉由政府之力以國家的名義與東協國家合作，同時韓國企業亦比臺灣企業更有機會觸及多由各國政府所主導的國家基礎建設事業項目。
其二，與我國集中全力推動「新南向政策」有異，韓國的「新南方政策」還得放在一個更大的脈落下才能看清其全貌。事實上在發表「新南方政策」之前，韓國政府已曾發表過「新北方政策」，強調韓國將尋求與北韓及俄羅斯進行經濟合作的機會，以實現建立兩韓新經濟帶的願景。在文在寅總統九月訪問俄羅斯時，文總統表示加強與俄合作以促進北韓改善行為。韓國的構想是，透過共同開發北極航線、建設鐵路、海港、道路等基礎設施，同時在農業、漁業、物流等領域進行合作，使韓、俄兩國形成一個成功的經濟合作模式。如果實現這些合作計畫，韓半島的經濟版圖將會擴展到歐亞大陸，自然會吸引北韓加入發展項目。結合了「新北方政策」與「新南方政策」，我們則可以見到文在寅總統對於韓國整體安全與戰略的具體圖像：透過「新北方政策」與「新南方政策」的連結，建構一個以韓國為中心，連結南北的「Ｊ型曲線」繁榮帶。在分散對美中兩強在安全與經濟上依賴的同時，有效地鍊結韓國與北方和南方國家，以提高韓國在區域間的影響力。
臺、韓對南政策交流合作的可能性
韓國的「新南方政策」與我國的「新南向政策」的出現，有著極為相似的背景，政策邏輯思維也十分相近，兩國對南新政策的提出，都是希望能降低對大國的依賴，同時透過與對象國家深化的交流，以提昇自身在區域間的影響力與地位。只是韓國對南政策與臺灣有所不同之處在於，韓國的「新」南方政策之所以新，一方面乃是對應於更早出現的「新北方政策」，另一方面亦與南韓政府過去多以政治議題為中心政府交流內容與方式有所不同，目前將以國家官方之力，全力推動以基礎建設為中心的民間交流事業。
過往臺灣與韓國由於同為出口為主的產業型態，出口品目亦高度重疊之下，兩國之間的關係往往被視為競爭多於合作。與臺灣已積極推動年餘的狀況相較之下，目前韓國的「新南方政策」仍未有具體之文件或政策說帖，因此還難以完整評估兩國的對南工作是否有合作之機會，或是註定成為競爭關係。不過就目前狀況來看，兩國的重點項目與關注產業類別明顯有所不同之狀況下，事實上合作的可能性應會多過於競爭關係。特別是臺灣位於韓國意圖連接北方與南方國家的「Ｊ型曲線」之上，因此若能在韓國「新南方政策」具體計畫內容出現之前，透過兩國智庫或學術機構關於政策內容與重點的共同討論，協助韓國政府擬定能與臺灣共生共容的對南戰略，或許能藉此增加兩國更多共同開發東南亞與南亞的機會，同時亦可避免因不必要的競爭關係，所導致兩國資源的重置與浪費。
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