將發展型國家置於應有的位置：在「時間」與「空間」中思考東亞發展經驗
（Woo-Cumings, Meredith eds. 1999. The Developmental State. Cornell University Press讀後心得）
臺大政治所博士生 董思齊
1997年亞洲籠罩在經濟危機的風暴中，先是上半年的泰銖貶值，接著下半年開始蔓延至南韓與日本。這系列的危機扭轉了西方世界對「亞洲經濟奇蹟」的態度。過去，特別是在1986到1990年間日本「泡沫經濟」的高峰期，世人普遍認為亞洲社會創造了快速成長的新典範，而此種新典範擁有很強的文化因素。最出名的莫過於新加坡前總理李光耀所主張的「亞洲價值」：人民對社群威權的尊敬、對家庭的重視、政府立意甚佳的強勢領導、以及人民優秀的工作倫理……等。這些價值觀，在當時被認為有利於亞洲國家主導市場方向、加速現代化的腳步，並且隨之帶來受世人矚目的成長。
但是，當國際投機客開始炒作金融體制不完善的亞洲國家貨幣，導致亞洲國家企業倒閉、民眾失業、金融制度失序之時……這又使得人們的看法開始轉向另一個極端，將所謂的「亞洲價值」視為亞洲問題的根源，而不再是成功的依據。世界銀行重新思考東亞奇蹟，西方從擔憂日本成為二十一世紀的霸權到認為市場才是唯一可行之路，並且從視東亞為奇蹟（Miracle）到為海市蜃樓（Mirage）以及「親信資本主義」（Crony capitalism）。親信資本主義下的家族主義式的信用分配、任用私人、過度干預的政府、反成眾矢之的，投資人因為這些理由而對過去一度欣欣向榮的亞洲經濟喪失信心。
令人好奇的是，南亞的腐化以及缺乏效率與韓國金融的不穩定是長久以來的現象，那麼為何出現在現在，而不是過去？如果根本並未變化，那為何以前是所謂的「發展奇蹟」，現在卻被稱之為「海市蜃樓」？以此為前提，「發展型國家」一書的作者們建議，需要的並非對東亞奇蹟的「再思考」，而是需要從「根本地」檢視東亞成長的架構。因此「時間」和「空間」便成為理解東亞成長的關鍵點。
所謂的在「時間」與「空間」中思考東亞是指：
一、認識到地理空間上的區域差異性：東亞是一個由多個不同發展經驗的國家所組成的區域，因此不能被化約為一個單一的貿易模型或是政治經濟。但東北亞受到日本殖民模式以及其戰後成功經驗的影響，因此這三個國家呈現出高度地重商主義、民族主義傾向，尤其是在日本與韓國；
二、歷史時間上的路徑依循：我們必須認知到發展的「路徑依循」。雖說不能排除大變革的可能性超過小變動，將來快速的重整或許會發生在東亞。然而不論多大的變動，都會在一個合適的指引下與先前的發展狀況一致。
更深入的來看，本書所謂的從「根本地」檢視東亞成長的架構，便是打破西方的公、私領域的劃分、國家與社會的區隔，從區域的歷史和地理的觀點來重新分析「發展型國家」之所以「發展」的原因。從西方契約論的角度來看，公領域的國家不應該入侵私領域的經濟事務，國家經濟的增進被假設來自自由的競爭的企業與消費者相對不受限制的互動。政府該做的是並非指引政策的方向而是管制與維持市場的自由秩序，讓市場機制自動調節。在看不見的手之下，透過財富的累積讓國家經濟自然的成長。但是相較於先進工業國家，後進者要如何發展？而同時為何東北亞可以發展？拉美卻陷入依賴發展的泥沼？東北亞經驗可否模仿與複製？這些問題若不從「國際區域發展史」的角度，將難以理解其原因。
因此，從Charlmers Johnson的名著，MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975. 出發，一群「發展國家論」的學者們圍繞著東北亞的歷史經驗，開始研究東北亞為何會發展。在Johnson的研究中指出，所謂的日本模式，必須具備四個要素：
一、小的但是菁英的國家官僚，選擇最好的工具用以發展選定的產業，並在國家干預下，使用順應市場的方法，指揮監督產業中的競爭，以確保經濟健康與效能；
二、一個立法與私法的力量被限制的政治系統，官僚被給定足夠的範圍去創造執行的效能（effectively）；
三、國家在干預經濟時的完美的市場順應計畫。包括創造政府財政制度、使用指導計畫以達成目標……等方式。其中最重要的是「行政指導」；
四、領航的組織，例如日本的MITI。
由此可知在「發展型國家理論」當中，「國家發展之所以成功」的假設前提是：政府握有超越其他部門對經濟的權力。以此國家可以：汲取資本；產生與執行國家的經濟計畫；操控私部門接近有限資源的可能性；協調個別企業的努力；瞄準特別的工業目標；限制例如消費者與有組織的勞工所帶來的大眾力量；來自廣大海外資本的滲透下孤立當地的經濟；最特別的是，透過老練的技術官僚，達成持久增進的生產力，並增加其經濟在世界市場中所佔的份額。對Johnson而言日本之所以發展成這樣的模式，事實上是與日本十九世紀末亟欲脫離歐美強權支配的國家生存與動員的急迫需求有關。因此「經濟民族主義」以及「社會動員」實際上扮演了東北亞發展的動力。
就這點來看，Johnson的發展型國家論點原本是非常的「國家中心」取向的。當然，如此單獨凸顯國家官僚機關的論點，是受到很多的批判的。因為，官僚到底代表的是誰？誰是真的行動者？整個發展模式要如何的運作？發展模式是出現在什麼樣的時空脈絡上（Webs With No Spiders, Spiders With No Webs.）？畢竟，單純「國家干預市場」的後果不見得是「發展」，更可能得到的是「腐化」。詳究東北亞經驗，顯現出單純靠國家的計畫是無法達成發展目標，必須結合社會的力量，因為，發展型國家並非蠻橫的統治社會的政治實體，而是在產業轉型的歷史契約下與企業為伴。要達成所謂的官僚指導，所需伴隨的是社會大部分群體的支撐。而公、私部門之間有效的結合，才能促成所謂的東亞發展奇蹟。
如果公領域和私領域間有效的結合，促進了發展，接著的問題將是：在怎樣的時空脈絡下，東北亞鄰近的三個國家：日本、南韓與台灣，產生了如此相似的政治與社會經濟的互動模式？Kohli指出有三個應該注意的面向：一、在日本殖民的影響下，南韓由傳統農業官僚轉型至高度威權、滲透的組織（理性官僚的形成）二、出現新的國家支配下階級生產取向的聯盟，而這個聯盟支撐了國家控制與轉型的能力（政商關係的形成）。三、此外，在都市與農村出現殘忍的鎮壓與系統性的控制下層階級（對底層群眾控制的形成）。Kohli並以此呼籲，對發展中國家的研究，必須回過頭來研究其「殖民地的遺續」。在此Kohli所強調的便是呼應前面所提「路徑依循」所產生的「連續性」。
然而相較於「歷史社會學」學者看待南韓經濟成長的「路徑依循」觀點，「制度學派」的學者們卻認為：政治獨立才是日後成長的重要因素。1961年爭奪權力的軍事政變，才使得南韓長期的成長的政治、政策、與制度發生改變。在判斷連續性中卻也引出新的一個爭辯課題：經濟成長是否等於發展？甚至我們可以質問，是否工業化就代表著發展？所得平均是否比成長重要？還是制度的公平有利於終極發展？而要回答這些問題之前，我們必須解決最核心的問題：「什麼是發展」？以及為什麼我們要把東北亞的這三個國家，認為是同樣的發展模式？
關於此點，單純指出國家的干預經濟事務的「發展型國家論」並無法完整的說明為何我們將這三個國家視為同一個模式。如同Onis(1991:117)所說的，「任何對東亞發展型國家的分析，必須將戰後東亞成長之能夠實現的國際政治脈絡納入考量。」因此Pemple指出，要理解當代的日本、韓國與台灣的經濟成功，必須不要掉入國家與社會（Peter Evans的Embedded in mutual state-society relations）以及在地與國際（Tsebelis的nested games）的二分法，並提出以「體制」（regime）作為理解發展型國家的重要概念。「體制」這個概念包含了國家的制度、經濟社會秩序的特殊部分、以及公共政策取向特殊的偏向之間實質的融合。這些混和物提供了一個整體特色的類型，不能簡單的被視為部分的總和。就像是所謂的型態、系統、世界觀，而這樣的組成引導出「偏差的動員」。因此，體制包含了特別的社會與道德秩序的創造：就像是斯堪地維亞半島的紅綠聯盟、美國的新政聯盟、英國的自由與勞工聯盟、澳洲與紐西蘭的企業與農業聯盟……等在不同歷史和地理脈絡之下，國家與社會之間的特殊安排。
於此，日、韓、臺這三個國家有諸多相近的特色，例如：都有「強國家」、沒有尖銳的國家與社會的二元區分、都接受土地改革、部分的權力結構是開放進入的，並且成功與否大部分是立基在個人的功績制、都有「霸權計畫」、採行積極的市場操作，但此舉是市場的增進而非市場的拒絕、保持高的效率過濾國外的直接投資以及國外的資本流、異常地在經濟與安全政策上與美國緊密地連結。更甚者，台灣與南韓也相似的連結日本。Pemple認為上述諸點不但構成這三個政體相似並且與其他國家不同的核心的特點，也同時構成這三者「經濟成功」的「政治解釋」的核心。以此建議以「發展型政體」取代「發展型國家」的概念。
如果上述對於《發展型國家》作者群論述的理解不至於錯誤的話，事實上我們將發現，所謂的發展型國家理論，他們所提出的或是引發的問題，似乎遠多於他們已解決了的疑問。發展型國家作者們所舉出的許多的大論證，也似乎可以輕易的舉出相關歷史事實的反證。
我們知道，在Johnson發展國家論的原型中，意圖解釋的依變項是：「經濟發展」，而採取的自變項是「理性的官僚體制」。所謂的發展型國家，就是具備「自主性」，有「能力」制訂和執行政策的國家，透過租稅優惠方式和公私合作方式，引導私人部門往策略性產業發展，而最終則是產品出口到世界市場。不可否認，Johnson關於MITI的研究有其獨創性，並且在傳統以「順應市場」作為東亞奇蹟的解釋之外，開啟了另一扇解釋的大門。然而從現實政治的發展中我們知道，Johnson所謂的「政高黨低」的「官僚計畫理性」在1972年田中角榮組閣後，便逐漸被「黨高政低」的「派閥侍從主義」所取代。因此MITI已不再是日本政治經濟發展的中心。所以單純以「國家官僚」為中心的經濟成長解釋，其實不足以說明接續的經濟發展現象。此外過於著重單一機構在經濟發展中的重要性卻也成為其致命傷，因為此一機構的存在，有其「特定的時空脈絡背景」，並且不是獨立於世的。
於是乎，支持發展理論的學者群必須同時思考公、私部門在發展型國家的角色，雖說由國家主導，但並非就不重視私部門的角色。這點其實對照的是各個社群對「國家」觀念的不同。事實上東亞國家不但是「後進工業國」，他們也都是「後進的民族國家」。他們對於國家應扮演的功能與角色、對於公領域和私領域的劃分、對於國家權力（state power）與社會力量（social power）的看法，是相當的不同於西方國家。東亞「發展型國家理論」所隱含的，事實上是「東亞區域的國際發展史」。這點我們可以從上述的Kohli和Pemple的論證中得到應證。因此，我們可以說，「發展型國家論」其實要處理的問題是：在什麼樣的政治與社會脈絡中，將促成了經濟的發展。而國家的能力與自主性，必須鑲嵌在特定的政治社會脈絡之中來加以看待。而這點也超越了Johnson單純國家經濟官僚的關照之上。
但是在理論上，我們仍對一個現象很感興趣，那便是東北亞三國的發展模式（由國家官僚引導，企業配合的出口成長，以及對於下層民眾的控制）為何如此的類似？對此。Woo-Cumings指出，「時間」和「空間」是理解東亞成長的關鍵點。如同許多學者曾指出的，東亞發展型國家基本上是內戰和冷戰時期「地緣政治」的產物。為應付內外的壓迫，東亞國家將存續以及安全視為最重要的施政目標，這或許也解釋了相較拉美非以及亞洲其他的第三世界國家，東北亞的國家官僚並非掠奪性而是（官僚理性的）發展性的。
不過表面上這三個國家如此的相似，我們倒不如說，日本和韓國比較相似，而台灣……總有些例外。特別是對於國家干預的程度、企業的組織形態與政商之間的關係……文句中常充滿對台灣似是而非的認識（而且台灣出現的次數卻遠低於日本與韓國）。為何在東北亞相似的發展經驗中，台灣為何顯得特別的例外？合理的答案或許在於台灣可供國外學者參考的英文著作太少，而地理性的相近、甚至是東方外貌的相似，使得西方學者誤以為台灣似乎跟日、韓的發展相當類似。
我們可以從「歷史」以及「地理」的角度來反省發展型國家論在台灣的適用性。從歷史上（時間）來討論，在台灣的發展經驗中，中國和日本，誰影響台灣比較大？中國民族主義以及台灣民族主義，何者才是Johnson所謂的經濟民族主義的驅動主體？
而在地理位置（空間）的討論中，雖然物質空間上日本和台灣比較近（但大陸更近啊？）但在心裡的空間上，美國（或是中國）與日本，誰離台灣比較近？而就像Woo-Cumings所提出的，奧地利、芬蘭、南韓與台灣也有類似的成功的國家干預的特質，包括：一、舊的官僚傳統的存在使得有能力提供勝任的行政管理；二、他們所遭遇的戰爭的結果，震動的戰前的權力結構，並重組了現存在地菁英的權力分配，鋪設了更加發展的「鑲嵌性」；三、在國際體系中這四個國家的外在位置是危險的；四、雖然他們的位置是處於兩大洋權集團之中，這四個國家對資產階級合法制序維持基本的承諾，並尊重私有財產。這四個國家所採取的主要政策工具都很相似：投資補貼、價格控制、信用配額、維持人為的低的利率。果真如此，為何我們獨將台灣與日本、韓國歸在同一個發展類型的範疇當中，是因為地理上的相近以及歷史上相同的被日本殖民經驗嗎？而我們又要如何看待其他所謂的「發展型國家」（例如法國或是中國的發展型區域）的經驗呢？
就算是以包含最多的Pemple的「發展型體制」的概念來理解東北亞發展經驗，我們也可以反問，「體制說」雖將國內的政治、經濟社會以及國際的因素通通都考慮進來，但我們所得到的是「一個模式」還是「三個個案」呢？而在所有我們必須考量的因素中，到底何者是「關鍵因素」？發展型國家理論只是提出了觀察的現象，但並未成功的解釋現象發生的原因。
甚而我們還可以進一步的去問，如果東北亞三國的經驗如此的成功的話，為何其他國家模仿不來？這是否足以證明，這只是歷史階段中的個案，而非常態的模式？如果時空因素如此重要的話，所謂的發展型國家模式只是歷史上的一個意外，那麼詮釋他的成功，如何凸顯其在社會科學上的意義？而我們又要如何在時空的動態變化中，看待與呈現東北亞的發展經驗？
東亞發展型經驗所反映的，其實東亞這塊區域的「後進發展國家」與「後進民主化國家」在被捲入「民族國家」以及「資本主義」體系之後，所做出回應的故事。而這個成功經驗的故事背後，隱藏了許多值得我們繼續去探究的課題。本文所指出的若干對發展型國家的省思，正是要呼應Woo-Cumings所說的，必須在「時間」與「空間」中思考東亞發展經驗。或許，發展型國家理論意圖建構的並不是所謂的「因果解釋」，而是要提出一個發展過程的「合理詮釋」，那麼上述所提出的諸多疑問就不再那麼的重要了。但是即便如此，我們也應將發展型理論置於其應有的理論位置。至於發展國家論所引發的，關於「國家」與「社會」之間關係的討論，則是尚待社會科學研究者更深入去處理之處！
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